1. Il tragico pretesto dell’ingerenza umanitaria.
La sera del 24 marzo 1999, quando si sono levati in volo i bombardieri della NATO e sono partiti i primi missili cruise dalle navi militari americane schierate nell’Adriatico, si è consumato un evento che segna una drammatica rottura dell’ordine internazionale come delineato dalla Carta delle Nazioni Unite. Un gruppo di potenze, unite sotto la “leadership” degli Stati Uniti, reputando di incarnare la “Comunità internazionale”, ha superato le colonne d’Ercole dell’interdizione del ricorso alla forza e, attraverso una avventura bellica, ha aperto una nuova avventura nelle relazioni internazionali, rivendicando, manu militari, il “diritto” dell’ingerenza umanitaria, a tutela dei diritti umani. Si è formato in questo modo un “buco nero” attraverso il quale rischia di essere risucchiato l’assetto pacifico delle relazioni internazionali. E’ stato detto che la prima vittima della guerra è il diritto internazionale (In Italia, vedi Luigi Ferrajoli, il manifesto del 13 aprile 1999, Danilo Zolo, l’Unità del 15 maggio 1999), si è parlato anche di “guerra costituente”, per evidenziare il valore simbolico dell’evento, vale a dire la legittimazione della guerra, costruita attraverso i fatti compiuti, cioè la guerra stessa, che operando una rimozione ed una rottura rivoluzionaria del vecchio ordinamento, si è proposta come fondativa del nuovo.
Di fatto essa si è iniziata e dispiegata in violazione sia del diritto internazionale generale e delle competenze riservate in via esclusiva alle Nazioni Unite, sia del diritto interno e della Costituzione italiana che ripudia la guerra e attribuisce al Parlamento e al Presidente della Repubblica il potere di deliberare e dichiarare lo stato di guerra in cui il Paese venga suo malgrado a trovarsi.
Si tratta di una illegittimità insanabile in radice, ma che proprio perciò tende a instaurare una nuova legittimità: la sostituzione della NATO all’ONU in tutta l’area euro-asiatica, il diritto di intervento degli Stati Uniti per la difesa dei propri interessi vitali in ogni parte del mondo, il diritto di “ingerenza umanitaria”, il diritto di guerra non solo degli Stati ma di nuovi pretesi soggetti sovrani, come la NATO, dimostratasi peraltro capace di iniziare una guerra ma non in grado di concluderla.
Tale nuova legittimità non configura tuttavia una rivoluzione mirante a conquiste più avanzate, ma è una restaurazione e anzi una reazione a conquiste già realizzate.
Allo scoppio della guerra si è abbozzata anche una vaga giustificazione ideologica, è stata rispolverata dagli archivi della storia la teoria della “guerra giusta”, riproposta in Italia dal segretario del partito dei Democratici di Sinistra Walter Veltroni (intervista concessa al Tirreno), mentre taluni hanno rivendicato apertamente come fondamento di legittimità dell’intervento il “dovere” dell’ingerenza umanitaria (Luigi Bonanate, intervista all’Unità del 26 marzo 1999). Molti sarti si sono messi all’opera per nascondere sotto i panni illusori delle buone intenzioni e delle parole di sinistra l’oscenità dell’evento, che altrimenti sarebbe stato impresentabile all’opinione pubblica occidentale.
Dopo 78 giorni di bombardamenti massicci e, in alcuni casi, indiscriminati, dopo che la popolazione albanese del Kosovo (per tutelare i diritti della quale è stato motivato l’intervento della NATO) ha conosciuto l’inferno di una massiccia pulizia etnica, dopo che tutte le vendette si sono consumate, dopo che le bombe “umanitarie” della NATO hanno cagionato la morte di centinaia di profughi Kosovari e di migliaia di civili in tutta la Jugoslavia ed hanno distrutto le basi produttive del lavoro di milioni di persone, sarebbe sin troppo semplice fare della facile ironia sugli effetti disastrosi ed antiumani di questa fallita operazione di ingerenza umanitaria.
E tuttavia, non per questo diventa meno necessaria una seria ed approfondita riflessione su questo concetto, perché ne siano compresi il reale fondamento ed i presupposti ed il ruolo che può giocare per assicurare un ordine internazionale che garantisca la pacifica convivenza fra i popoli e le nazioni.
2. I limiti della sovranità nazionale.
La sovranità nazionale non è più un idolo, e ciò non dalla caduta del muro di Berlino ma dalla fondazione delle Nazioni Unite. La Carta dell’Onu è un patto fa Stati sovrani (anche se i 5 membri del Consiglio di Sicurezza esercitano la loro sovranità in condizioni di privilegio) e si fonda sul riconoscimento dell’eguaglianza dei diritti degli uomini e delle donne e delle nazioni grandi e piccole. Però la sovranità non è concepita nel senso in cui la concepiva Hobbes, come libertà assoluta dello Stato-Leviatano. Alla sovranità sono stati tagliati gli artigli. Basti pensare che quella che viene considerata una delle funzioni cardini della sovranità nazionale, come battere moneta e riscuotere le tasse, la funzione del ricorso alla guerra (sia come mezzo di tutela degli interessi dello Stato, sia come sanzione per l’osservanza delle regole del diritto internazionale) è stata abolita dalla carta dell’ONU. Questo non vuol dire che è stato eliminato il fenomeno della guerra, bensì che è stato cancellato dal diritto internazionale l’istituto della guerra, come esercizio (lecito) delle facoltà sovrane dello Stato. Infatti i giuristi discutono se ci sia stata una vera e propria abrogazione del tradizionale ius ad bellum, ovvero se questo istituto sia stato soltanto degradato, non potendosi escludere che venga, sia pure illecitamente, esercitato.
Se la sovranità nazionale ha perso gli artigli, ciò è frutto di una deassolutizzazione del concetto stesso di sovranità e del riconoscimento che esistono dei beni dell’intera famiglia umana (la pace, per es., ed i diritti fondamentali dell’uomo) che sono superiori agli Stati stessi e che questi non sono società perfette ed autosufficienti (che non riconoscono niente al di sopra di loro stessi), ma hanno bisogno gli uni degli altri.
Se, da un punto di vista concettuale sono abbastanza chiari i limiti all’esercizio della sovranità dello Stato nelle relazioni internazionali, molto più intricata è la questione dei limiti della sovranità di uno Stato all’interno del proprio territorio e del potere di interferenza della Comunità internazionale e della stessa organizzazione delle Nazioni Unite.
Tradizionalmente l’ingerenza di alcuni Stati, magari sotto lo schermo di organizzazioni internazionali, nelle vicende interne di altri Stati è risultato di politiche coloniali, neocoloniali o imperialistiche, che mortificano il principio dell’autodeterminazione dei popoli e dell’eguaglianza fra le nazioni. Per questo la Carta delle Nazioni Unite ha alzato il muro della competenza interna, prevedendo all’art. 2, par. 7 che: nessuna disposizione del presente Statuto autorizza le Nazioni Unite ad intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno Stato, …questo principio non pregiudica però l’applicazione di misure coercitive a norma del Cap. VII.
Conseguentemente gli Stati che teorizzano la sovranità nazionale limitata di altri Stati, oppure la praticano, pur senza teorizzarla, attraverso aiuti fraterni o altre forme di condizionamento violento, contravvengono ai principi fondamentali delle Nazioni Unite.
E tuttavia non è ipotizzabile un divieto assoluto di ingerenza negli affari interni di uno Stato, proprio perché la sovranità dello Stato non è più un valore assoluto, ma un bene giuridico che deve essere bilanciato con altri beni giuridici ritenuti altrettanto importanti dalla comunità internazionale.
3. Il fondamento dell’ingerenza umanitaria.
Questi beni giuridici hanno avuto una evoluzione attraverso quel fenomeno, che si è sviluppato proprio nell’ambito dell’ONU, conosciuto come diritto internazionale dei diritti umani. I principi enunciati, in modo non vincolante, dalla Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948 hanno conosciuto un percorso di inveramento e di incarnazione in veri e propri obblighi giuridici attraverso una serie di Trattati e Convenzioni internazionali. Dalla Convenzione contro il Genocidio (1948), ai fondamentali Patti del 1966 sui diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali, alla Convenzione per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (1979), alla Convenzione contro la Tortura (1984), alla Convenzione sui diritti del fanciullo (1989), alle Convenzioni sul diritto bellico umanitario (le IV Convenzioni di Ginevra del 1949 e i due Protocolli aggiuntivi del 1977).
La maggior parte degli Stati del mondo hanno aderito a tali Convenzioni. In questo modo l’esercizio della sovranità è stato fortemente condizionato e vincolato ad una serie penetrante di fini ed obblighi. Paradossalmente, il Paese che nel mondo si erge a paladino dell’ideologia dei diritti umani (gli Stati Uniti d’America), è quello che sistematicamente rifiuta di ratificare le Convenzioni internazionali sui diritti dell’uomo, in ossequio ad una concezione della propria sovranità nazionale che si ammanta di assolutezza.
In realtà il Diritto internazionale dei diritti umani è una costruzione giuridica che “fonda” l’ingerenza umanitaria, in modo circolare, in quanto tutti gli Stati hanno il diritto di ottenere che da ogni Stato siano rispettati gli obblighi nascenti dai trattati sui diritti dell’uomo. Basti pensare alla norma dell’art. 1, ricorrente in tutte e quattro le Convenzioni di Ginevra del 1949, secondo cui: “Le Alte Parti contraenti si impegnano a rispettare e a far rispettare la Presente Convenzione in ogni circostanza.”
Il diritto e quindi il dovere di ingerenza reciproca, si svolge in condizioni di eguaglianza e di reciprocità fra tutti gli Stati. In alcuni casi si esercita attraverso il ricorso ad organi internazionali, come il Comitato (ONU) dei Diritti dell’uomo istituito dal Protocollo aggiuntivo al Patto internazionale sui diritti civili e politici, organo deputato a prendere in considerazione i ricorsi proposti da individui e quindi a chiedere spiegazioni o a rivolgere raccomandazioni agli Stati interessati. Alcuni sistemi regionali, come la Comunità dei Paesi aderenti alla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, si sono dotati di strumenti ancora più penetranti per la tutela dei diritti dell’uomo, con l’istituzione addirittura di una Corte con potere di giudicare gli Stati per le violazioni dei diritti individuali sanciti dalla Convenzione.
Poichè la tutela effettiva dei diritti dell’uomo presuppone un assetto pacifico delle relazioni internazionali, l’ingerenza umanitaria è affidata agli strumenti della politica e del diritto. Ciò esclude, in linea di principio, che si possa invocare l’ingerenza umanitaria per giustificare qualsiasi forma di ricorso all’uso della forza o alla minaccia dell’uso della forza, salvo che le violazioni dei diritti dell’uomo siano così gravi e massicce da mettere in pericolo la pace e la sicurezza collettiva. In questo caso scatta la competenza del Consiglio di sicurezza, ai sensi del Cap. VII della Carta e viene meno il limite della competenza interna.
4. L’interdizione internazionale del genocidio.
Attraverso il bando universale del genocidio, la Comunità internazionale ha inteso anteporre ad ogni considerazione di sovranità nazionale l’esigenza di salvaguardare quel bene giuridico, fondamentale per la famiglia umana, che è la vita e l’integrità di ogni popolo..
Infatti l’art. VIII della Convenzione sul genocidio del 1948, stabilisce che:
Ogni Parte Contraente può invitare gli organi competenti delle Nazioni Unite a prendere ai sensi della Carta delle Nazioni Unite ogni misura che essi giudichino appropriata ai fini della prevenzione e della repressione degli atti di genocidio o di uno qualsiasi degli altri atti elencati all’art. III.
Quando si configura una situazione di grave crisi che potrebbe sfociare in atti di genocidio, la questione non può essere più considerata di competenza interna, né gli interventi volti a scongiurare, a prevenire o ad interrompere il genocidio possono essere considerati come una indebita interferenza negli affari interni di un altro Stato. (Gli Stati Uniti non hanno ratificato la Convenzione internazionale contro il genocidio proprio per evitare “interferenze” della Comunità internazionale nella loro sovranità nazionale.) In questi casi la Comunità internazionale ha interesse ad intervenire, perché prevenire o impedire gli atti di genocidio è imprescindibile per assicurarsi la pace, ed ha il dovere di intervenire perché il genocidio rappresenta la massima fonte di turbamento dell’ordine pubblico internazionale. Ciò in considerazione del fatto – come recita la dichiarazione universale dei diritti dell’uomo – che: il riconoscimento della dignità inerente a tutti i membri della famiglia umana, e dei loro diritti uguali ed inalienabili, costituisce il fondamento della libertà, della giustizia e della pace nel mondo.
Il genocidio, anche solo tentato, costituisce la negazione totale dei diritti inviolabili dell’uomo e quindi un attentato alle fondamenta della giustizia e della pace nel mondo.
Se il dovere di intervento in questi casi è lampante, altro è il discorso sui mezzi che possono essere adoperati, che non necessariamente devono essere coercitivi. I mezzi coercitivi, d’altro canto, non necessariamente comportano il ricorso a misure militari: basti pensare all’istituzione dei due Tribunali penali internazionali per i crimini di guerra commessi nella ex Jugoslavia e nel Ruanda effettuata dal Consiglio di Sicurezza nell’esercizio dei poteri di cui al Cap. VII della Carta dell’ONU. D’altro canto per smorzare un conflitto, potenzialmente produttivo di genocidio, a volte può essere impraticabile o controproducente il ricorso a misure militari e può rivelarsi più utile, invece, indurre le parti in causa ad un regolamento pacifico delle controversie, garantito dalla “ingerenza” della Comunità internazionale nel processo di pace.
Soltanto nel caso di patralisi del Consiglio di Sicurezza e delle altre istituzioni dell0NU, di fronte ad un genocidio in atto, si potrebbe considerare legittimo un intervento militare effettuato da uno Stato o un gruppo di Stati, nei limiti ristretti ed insuperabili dello stato di necessità.
Con riferimento all’esperienza storica l’unico intervento militare che ha utilmente posto fine ad un genocidio in corso è stato quello del Vietnam contro il regime cambogiano di Pol Pot nel 1979.
5. La crisi della forma Stato e le operazioni di peacekeeping: “l’assistenza umanitaria”.
In realtà il punto di crisi nell’ordine pubblico internazionale è dato proprio dalla crisi della forma Stato. Negli oltre cento conflitti che hanno insanguinato il pianeta dalla caduta del muro di Berlino ad oggi, solo due sono stati generati da uno scontro armato fra Stati sovrani. Tutti gli altri conflitti sono derivati da frammentazioni, secessioni o comunque conflitti civili all’interno di sistemi statali.In moltissimi casi le parti interessate al conflitto hanno richiesto l’intervento dell’ONU e di altri organismi internazionali per mettere in piedi dei meccanismi o delle procedure volte a creare le condizioni per la risoluzione pacifica del conflitto, ed alla ricostruzione della convivenza civile e delle strutture amministrative e di governo.Questo ha comportato l’apertura di un nuovo capitolo nelle tradizionali operazioni di peacekeeping da parte delle Nazioni Unite. Non più un semplice intervento di corpi militari, con armamento leggero, per monitorare il rispetto di una tregua fra parti belligeranti, come è avvenuto in Medio Oriente con le missioni UNEF I (che operò sulla frontiera egiziano- israeliana dal 1956 al 1967), UNEF II (sempre sulla frontiera egiziano-israeliana dal 1973 al 1979), UNDOF (forza di osservazione dislocata sul Golan nel 1974 e tuttora in opera), UNIFIL (forza cuscinetto fra Israele ed il Libano, costituita nel 1978 e tutt’ora in opera), UNFICYP (forza cuscinetto costituita nel 1964 che opera tuttora a Cipro).
In questo nuovo contesto storico gli interventi diventano molto più penetranti e complessi. A fianco alla componente militare opera una componente civile ed una componente di polizia (che in alcuni casi è disarmata com’è avvenuto con la forza di polizia internazionale, IPTF, dislocata in Bosnia). Sotto l’egida delle Nazioni Unite poi intervengono numerose organizzazioni internazionali, innanzi tutto i vari Istituti specializzati dell’ONU, dall’UNHCR, all’OMS, all’UNICEF. Non sono soltanto organismi internazionali creati dagli Stati ad intervenire, ma anche enti o corpi della società civile internazionale. L’ intervento delle ONG è stato raccomandato da Boutros Ghali nell’Agenda per la Pace del 1992 proprio con riferimento alle operazioni di assistenza umanitaria nei casi di crisi interna di uno Stato ed ha trovato uno storico riconoscimento nel trattato di Dayton, dove è previsto che le Parti promuoveranno ed incoraggeranno le attività di organizzazioni non governative ed internazionali per la protezione e promozione dei diritti umani. (art. 13 dell’annesso 6).
Nei documenti delle Nazioni Unite più che di ingerenza umanitaria, si parla di assistenza umanitaria. I principi basilari per l’attività di assistenza umanitaria sono stati fissati dalla risoluzione dell’Assemblea Generale n. 46/182 del 19 dicembre 1991. Tale risoluzione sottolinea che l’assistenza dovrà essere fornita secondo principi di umanità, neutralità ed imparzialità nel rispetto dell’integrità e unità nazionali degli Stati beneficiari ed in accordo con i principi della Carta delle Nazioni Unite. Alcuni dei concetti chiave espressi nel documento sono: Prevenzione, Preparazione, Capacità di intervento rapido (economico, tecnico e logistico), Intese consolidate, Coordinamento, Cooperazione, Continuità fra interventi di emergenza e programmi di sviluppo.
In attuazione di questi principi l’ONU ha portato a termine, con esiti positivi, numerose missioni in aree di crisi particolarmente gravi. Basti pensare alla situazione del Salvador dove, a seguito degli accordi di pace siglati dal Fronte Farabundo Marti e dal Governo del Salvador il 4 ottobre 1994, sono state schierate due missioni successive (ONUSAL e MINUSAL) che hanno assistito le parti nell’implementazione degli aspetti tecnici, politici ed amministrativi degli accordi di pace (che prevedevano – fra l’altro – la smobilitazione della famigerata Guardia Nazionale), riuscendo a venire a capo di un conflitto che aveva causato oltre 70.000 morti. Un esito positivo ha avuto anche l’intervento in Mozambico (ONUMOZ), in attuazione dell’accordo di pace siglato a Roma, il 4 ottobre 1992, fra il Governo del Mozambico e la RENAMO, che ha portato alla smobilitazione della guerriglia ed alla ricostruzione di un assetto statale pacificato, attraverso le elezioni svoltesi dal 27 al 29 ottobre 1994. Non ha avuto, invece esito positivo l’intervento in Somalia. In questo caso, però, le ragioni del fallimento dipendono in larga misura dallo scostamento dai principi guida di umanità imparzialità e neutralità operato soprattutto dall’intervento militare degli Stati Uniti che si è sovrapposto alla missione dell’ONU, condizionandola pesantemente e snaturandola. Un discorso a parte merito l’intervento in corso a Timor Est. Qui il Consiglio di Sicurezza, nell’esercizio delle proprie competenze per il ristabilimento della Pace, ha disposto una missione civile per assistere le parti nello svolgimento del referendum del 30 agosto, destinato a consentire l’autodeterminazione del popolo di Timor est, oggetto da 25 anni di una illegittima occupazione militare da parte dell’Indonesia.
La missione civile dell’ONU (Unamet), incaricata di assicurare il regolare svolgimento del referendum, non poteva certamente garantire l’ordine pubblico e proteggere la popolazione dalla non imprevedibile reazione delle milizie locali armate (e controllate) da Giacarta. E’ evidente che a Timor Est sarebbe stato necessario schierare una Forza di protezione delle Nazioni Unite, prima che il referendum si celebrasse per prevenire ed impedire la violentissima reazione di rigetto degli antiindipentisti, appoggiati ed armati da Giacarta, che puntualmente si è verificata. Alla fine il Consiglio di Sicurezza è riuscito ad inviare una forza di protezione, strappando il consenso all’Indonesia per la sua dislocazione. E tuttavia gli aventi accaduti a Timor est – a differenza di quanto accaduto in Kosovo – rientrano pienamente nel concetto di genocidio e quindi avrebbero legittimato – astrattamente – reazioni anche più energiche.
6. L’ingerenza umanitaria ed il conflitto nella Bosnia Erzegovina.
La vicenda della disgregazione della ex Jugoslavia, e dell’intervento delle Istituzioni internazionali per arginare e porre fine al conflitto dilagato nella Bosnia Erzegovina, malgrado il fallimento degli interventi sul campo dei caschi blu dell’ONU e dei negoziatori dell’ONU e della Unione Europea, si presta ad essere interpretata come una gigantesca operazione di “ingerenza umanitaria” volta ad arrestare un conflitto produttivo di genocidio ed a ricostruire la pace, i cui effetti, però, non hanno prodotto i frutti sperati. In questo caso l’ingerenza non è avvenuta – come comunemente si ritiene – attraverso i bombardamenti della NATO, che pure ci sono stati (dal 30 agosto al 15 settembre del 1995) e non sono stati neanche tanto “umanitari”, dal momento che hanno fatto da battistrada alla pulizia etnica a contrario operata dalle truppe Croato-mussulmane. L’ingerenza più che durante il conflitto si è verificata nella ricerca di una soluzione del conflitto stesso, cioè nell’attività politico diplomatica e nelle garanzie che sono state date alle parti, dall’intera comunità internazionale, per indurre i belligeranti a deporre le armi. Non a caso il trattato di Dayton, è l’unico trattato di pace nel quale la Comunità internazionale detta ai belligeranti, beninteso con il loro consenso, addirittura, la Costituzione dello Stato da pacificare, cioè la Bosnia Erzegovina. E non è un caso che in quella costituzione sia previsto l’ istituzione di organi di garanzia, come la Corte Costituzionale, il Difensore civico, la Commissione per i profughi, al vertice dei quali sono posti funzionari nominati dagli organismi internazionali.
L’interesse internazionale al mantenimento o al ristabilimento della pace prevale sempre sullo schermo della sovranità nazionale, che non può più invocare il limite della competenza interna in tutti quei casi in cui lo Stato non può più garantire la convivenza pacifica fra i suoi associati. Tuttavia è compito della politica trovare delle soluzioni idonee a favorire la risoluzione dei conflitti, in mancanza delle quali l’ingerenza della comunità internazionale – se pure legittima- è destinata a restare sterile ed improduttiva.
7. Il conflitto del Kosovo: l’ingerenza della Comunità internazionale e quella della NATO.
Non v’è dubbio che le vicende del processo di disgregazione della ex Jugoslavia, avviato nel 1991 con la secessione della Slovenia e della Croazia e proseguito nel 1992 con la secessione della Bosnia, hanno acquistato immediatamente una dimensione internazionale, fuoriuscendo dall’orbita della sovranità nazionale, non soltanto perché sono nati nuovi Stati, ma perché l’intero processo è stato attraversato da vicende belliche che hanno messo in pericolo la pace ed hanno fatto scattare la competenza del Consiglio di Sicurezza, che si è occupato attivamente, e a più riprese, di tali vicende. Anche la vicenda del Kosovo non sfugge a questa regola e non può essere considerato un affare di mera competenza interna della Repubblica Federale Yugoslava.
Ed, infatti, il Consiglio di Sicurezza si era occupato della crisi del Kosovo e, nell’esercizio delle competenze attribuitegli dal Cap. VII della Carta aveva adottato alcune misure utili per spingere le parti ad una composizione politica del conflitto, decretando l’embargo di ogni fornitura di armi, sia alla Yugoslavia che all’UCK (vedi la Risoluzione n. 1160 del 31 marzo 1998), esigendo il cessate il fuoco ed il ritiro della Forze di repressione Yugoslave (vedi Risoluzione n. 1198 del 23.9.1998) e richiedendo a tutte le parti di perseguire i loro fini esclusivamente con mezzi pacifici e di collaborare con la missione dell’OSCE (vedi Risoluzione n. 1203 del 24 ottobre 1998). D’altro canto le stesse autorità Yugoslave hanno riconosciuto la dimensione internazionale del problema, sia accettando il dispiegamento di una forza non armata di verificazione dell’OSCE (a seguito dell’accordo stipulato fra Milosevic ed Hoolbroke il 14 ottobre 1998), sia accettando di sedersi ad un tavolo di trattative, a Rambuillet, con i paesi del Gruppo di contatto e con i rappresentanti degli insorti.
E’ sbagliato, pertanto, condannare l’aggressione scagliata dalla NATO contro la Yugoslavia, la sera del 24 marzo, sotto il profilo che si tratterebbe di una interferenza illecita negli affari di uno Stato sovrano.
Si deve dare, invece, per assodato che la crisi del Kosovo avesse dimensione internazionale, costituendo indubbiamente una crisi pericolosa per la stabilità della regione dei Balcani, suscettibile di degenerare in una minaccia per la pace o in una rottura della pace. Da ciò nasceva il dovere dell’ingerenza” della Comunità internazionale, non solo dell’ONU o del Consiglio di Sicurezza, dal momento che la pace e la difesa dell’umanità dalle forme più massicce di violazione dei diritti umani (come il genocidio) costituisce interesse della Comunità internazionale in tutte le sue articolazioni. Proprio nel Kosovo dove si era creata una situazione di apartheid, fra la comunità serba e quella albanese, così spessa da far impallidire quella che una volta vigeva in Sudafrica, l’ingerenza umanitaria non poteva utilmente dispiegarsi se non rispettando i principi basilari per l’attività di assistenza umanitaria fissati dalla citata risoluzione dell’Assemblea Generale (n. 46/182), cioè secondo i principi di umanità, neutralità ed imparzialità, nel rispetto dell’integrità e unità nazionali degli Stati interessati ed in accordo con la Carta delle Nazioni Unite.
L’intervento della NATO, invece, rappresenta l’esatto rovesciamento di questi principi. Invece di aiutare le parti a rendere meno violento il conflitto, a frenare le azioni e le reazioni violente, a disinnescare la spirale di violenza che avviluppava le due comunità, a costruire misure di fiducia reciproca, a risolvere il conflitto attraverso la ricerca di vie negoziali che tenessero conto del diritto e della storia, la NATO, ha deciso di entrare nel conflitto e farlo evolvere irrimediabilmente in conflitto armato, in scontro cruento e totale. Ha scelto di allearsi con l’ala militare di una parte per aiutarla a regolare i suoi conti con l’altra parte. Ha scelto di trasformarsi nell’aviazione dell’Uck e di andare allo scontro finale contro la parte serba, incoraggiandola ad una risposta altrettanto violenta.
Ricorrendo ai bombardamenti la NATO non ha dato inizio, ma ha posto fine all’ingerenza umanitaria praticata, in varie forme dalla Comunità internazionale. Ha eliminato ogni altro intervento della Comunità internazionale, costringendo alla partenza gli osservatori dell’OSCE, gli altri organismi dell’ONU e i cooperanti delle ONG che erano affluiti nel Kosovo e svolgevano un ruolo significativo per raffreddare il conflitto. Ha deciso di abbandonare ogni ruolo di arbitro e di scagliare un nazionalismo contro l’altro introducendo la guerra, cioè la violenza delle armi, come metodo e strumento per risolvere il conflitto fra i due nazionalismi.
Orbene, se ci si affida alla procedura della forza per risolvere i conflitti, la soluzione – ovviamente – non sarà la vittoria della giustizia, ma la vittoria di quella parte che riesce ad essere più violenta dell’altra
I dirigenti politici e militari della NATO non potevano ignorare che, seppure appoggiati dall’aviazione alleata, le sgangherate bande dell’UCK sul terreno rimanevano enormemente più deboli delle forze armate Yugoslave e delle bande paramilitari serbe che, attraverso la guerra, hanno avuto mano libera per il regolamento di conti finale nel tentativo illusorio di superarei il conflitto attraverso l’eliminazione degli insorti e l’espulsione della popolazione albanese.
La catastrofe umanitaria, contrassegnata da 750.000 profughi espulsi dalla loro terra, da centinaia di villaggi distrutti (dall’uno o dall’altro dei belligeranti), da migliaia di morti, dalla distruzione della struttura industriale e civile di un paese di 11 milioni di abitanti, non è pertanto il risultato imprevedibile del fallimento dell’ingerenza “umanitaria”, come molti delusi dall’intervento adesso ritengono, bensì è il risultato inevitabile e scontato del tipo di “ingerenza” attuata dalla NATO.
Una ingerenza volta a far esplodere il conflitto invece che a pacificarlo, volta a spingere le comunità coinvolte nel conflitto allo scontro finale, invece che a deporre le armi, a seminare l’odio e la violenza invece che la compassione e la comprensione.
8. I reali obiettivi dell’azione militare della NATO: la punizione collettiva di un popolo come strumento della coercive diplomacy
Dopo i disastri umani, sociali, politici e ambientali, provocati dalla guerra, dopo la disastrosa operazione di pulizia etnica operata dai Serbi, nel tentativo illusorio di mettere fine a loro modo al conflitto, dopo la pulizia etnica al contrario, ai danni della popolazione serba e rom, posta in essere dalle bande dell’UCK penetrate nel Kosovo al seguito della KFOR, è fin troppo evidente che tutti (proprio tutti) gli obiettivi umanitari dichiarati della guerra sono falliti, ivi compreso l’obiettivo politico di forzare la Yugoslavia a firmare Rambuillet.
In realtà, quali che fossero le sue reali finalità, con il bombardamento della Jugoslavia. La NATO ha intrapreso una azione politico militare che staccando il Kosovo dalla Yugoslavia, giustifica la creazione di uno Stato etnico. Di fatto il cmpromesso finale, che ha posto termine all’azione militare, determinando lo smantellamento della sovranità della Yugoslavia e comportando una inevitabile fuoriuscita di gran parte delle popolazione non albanese ha comportato una vera e propria separazione del Kosovo dalla Yugoslavia e la creazione di una entità – non ancora statale – su base etnica. Sebbene la Risoluzione n. 1244 (10/6/99) del Consiglio di Sicurezza abbia in via di principio riconosciuto l’integrità territoriale della Repubblica federale Yugoslava, la soluzione adottata è quella di consegnare il Kosovo ad una amministrazione civile dell’ONU, garantita dalla missione militare della NATO (Kfor). In sostanza le Nazioni Unite hanno stabilito per il Kosovo un regime simile a quello dei mandati che la Società delle Nazioni affidò a Francia ed Inghilterra all’indomani della 1^ guerra mondiale. In questo modo la questione della sovranità (sul Kosovo o del Kosovo) è rimasta congelata a tempo indeterminato. Questa soluzione non può durare in eterno ed in assenza di una svolta della politica dell’Europa nei Balcani, porta inevitabilmente alla nascita di un miserabile statarello etnico dominato dall’UCK, con effetti destabilizzanti per tutta l’area. Se volesse opporsi a questa deriva la Kfor ben presto si troverebbe nella stessa posizione insostenibile in cui si è trovata l’amministrazione britannica in Palestina nel 1947/48 di fronte all’insorgenza dell’Irgoun e dell’Hagana.
In sostanza la NATO ha vinto la guerra, ma non può vincere la pace e adesso si trova impantanata nel Kosovo (come in Bosnia), condannata ad un protettorato dal quale non sa come uscire.
Anche il modo con cui è stata condotta la guerra deve far riflettere.
In realtà non si è trattato di una guerra vera e propria in quanto l’azione militare della NATO non ha puntato alla distruzione delle forze militari avversarie, né ha realmente contrastato la repressione operata dalle forze di sicurezza Yugoslave nel Kosovo. Il fatto che nel Kosovo, dopo 78 giorni di bombardamenti ininterrotti, siano state trovate soltanto le carcasse di 14 carri armati, e che l’esercito yugoslavo sia sia ritirato senza aver subito alcuna sconfitta sul campo, dimostra che l’azione militare ha avuto altri obiettivi, altri scopi ed altre finalità.
L’elenco degli obiettivi colpiti dall’aviazione della NATO (scuole, ospedali, alberghi, stazioni termali e sciistiche, industrie meccaniche, chimiche, agricole, impianti petroliferi, acquedotti, ponti, strutture di telecominicazione, etc.) dimostra che l’azione militare non aveva per oggetto il Kosovo, ma la Yugoslavia, non aveva per oggetto un determinato regime politico, ma un intero popolo.
I risultati dell’azione militare si traducono in una punizione collettiva ai danni del popolo yugoslavo, che colpisce anche le generazioni future.
Tutti gli obiettivi sono stati selezionati con cura e non è un caso se gli investimenti stranieri (Mercedes, Telecom, etc.) siano stati risparmiati dalle bombe. Mai fino ad ora, nel corso di un conflitto armato, i bombardamenti erano stati così selettivi e quindi politicamente orientati.
La punizione collettiva del popolo yugoslavo costituisce il prezzo, il prodotto ed il profitto della guerra. Un intero popolo è stato duramente punito perché non aveva voluto piegarsi al diktat di un gruppo di potenze, sotto la leadership degli Stati Uniti, che si sono autoattribuite il potere di guidare le altre nazioni e di disegnare l’ordine internazionale, senza – peraltro – riuscirvi.
Seppure in un diverso contesto, con la Yugoslavia è stato messo in piedi lo stesso meccanismo già sperimentato con l’Iraq, della punizione collettiva. Un meccanismo essenziale per rendere credibile la “coercive diplomacy” che costituisce l’ossatura della politica di potenza. Leggendo in fliligrana le vicende politiche e militari che hanno portato a questo esito, è evidente che con la guerra nei balcani si è realizzata una sperimentazione in vivo del nuovo concetto strategico (che la NATO ha proclamato ufficialmente a Washington il 24 aprile) e del pensiero strategico che, a partire dal 1990 orienta la politica degli Stati Uniti, nel quale rientra anche il rilancio della guerra fredda, attraverso la sfida militare alla Russia e alla Cina (non a caso è stata bombardata l’ambasciata cinese a Belgrado).[1] Nello stesso tempo le corso del conflitto sono stati sperimentati i nuovi sistemi d’arma per la guerra fredda, per es. il superbombardiere strategico B2 Spirit.
9. Ristabilire il diritto per ricostruire la pace.
Quando ci si renderà conto che l’argomento umanitario è stato impugnato al contrario, allora si scoprirà l’utilità di istituzioni autonome dal blocco militare, nelle quali si possano svolgere reali forme di mediazioni fra i diversi punti di vista ed interessi in campo, si scoprirà l’utilità di forze militari e civili di intervento imparziali, si scoprirà che l’ONU può ancora giocare un ruolo reale per la pacificazione dei conflitti, quando non viene utilizzata come cassa di risonanza della NATO.
In realtà quest’ultima guerra europea, con tutti gli orrori di cui è stata causa immediata o conseguenza, ha dimostrato l’irrazionalità della guerra e delle politiche di guerra, di diseguaglianza e di dominio, e impone che si riapra e intraprenda una strada ben diversa per assicurare l’ordine internazionale e garantire la pace alle generazioni future.. Tanto più che la conclusione della guerra, quando la NATO, per uscirne, ha dovuto negoziare con la Russia, tener conto delle posizioni europee e rimettere le cose nelle mani dell’ONU, ha dimostrato che il disegno di onnipotenza consegnato nella mani della NATO, non ha prevalso, e che la partita è tutt’altro che perduta.
La risposta non può essere dunque che quella di una grande ripresa della lotta per la democrazia e per il diritto. Ma come nel 1945 questa risposta fu universale, e poi nazionale, così anche oggi questa risposta non può che essere internazionale ed europea, perché è ormai su questo piano che si giocano le sorti della democrazia e del diritto, e solo se si salva e si costruisce la democrazia internazionale, se si rinnova e potenzia l’ONU, se si dota l’Europa di una Costituzione non solo garante dei suoi cittadini, ma aperta ai nuovi popoli e garante per tutti, si può salvare e rilanciare la democrazia in ogni Paese.
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[1] Sull’evoluzione delle strategie politiche e militari americane e i loro riflessi sulla politica militare italiana cfr Allegretti, Dinucci, Gallo, La Strategia dell’impero, Firenze 1992.
