1. a) Gli obiettivi fondamentali dell’Unione.
Nel suo processo di trasformazione da Comunità economica a Unione politica, l’UE si è proposta, con il trattato di Maastricht del 1992 due obiettivi fondamentali, confermati dal Trattato di Amsterdam del 1997:
a) rafforzare la coesione economico-sociale attraverso l’instaurazione di una Unione economica e monetaria che porti all’adozione di una moneta unica;
b) definire una identità dell’Europa sulla scena internazionale, mediante l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune, nella prospettiva di pervenire ad una difesa comune.
La parte più impegnativa del primo obiettivo è stata certamente raggiunta con successo. La nascita dell’Euro, il 1 gennaio 1999, segna un decisivo passo in avanti nel processo di trasformazione di una Comunità economica in una Unione sempre più stretta di Stati. Sebbene non si possa dire che la nascita dell’Euro abbia rafforzato la coesione economico-sociale, poiché gli squilibri fra le diverse aree di sviluppo economico e i fattori di crisi sociale non si sono attenuati, tuttavia non v’è dubbio che la moneta unica trasformi più Stati integrati in un mercato unico, in un nuovo organismo, un nuovo soggetto nelle relazioni economico politiche internazionali.
Quella che invece stenta ad affermarsi è proprio l’identità di questo nuovo soggetto, cioè l’identità dell’Europa sulla scena internazionale, quale dovrebbe emergere dall’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune.
E’ ben vero che l’Europa, in questo processo di costruzione della propria identità internazionale, ha dovuto affrontare i primi passi confrontandosi con una crisi internazionale, qual è quella nata dalla dissoluzione della ex Jugoslavia, dalla quale sono uscite sconfitte e discreditate tutte le Organizzazioni internazionali, dall’ONU all’OSCE alle varie Conferenze internazionali di pace. E tuttavia i passi compiuti dall’Europa in questa direzione sono stati incerti e contraddittori con i fini imposti dai trattati e dal diritto comunitario, e gli strumenti utilizzati si sono rivelati inadeguati e controproducenti. Ciò è giunto fino al punto, non solo da impedire l’affermarsi dell’identità dell’Europa sulla scena internazionale, ma addirittura da mettere in discussione, a fronte della preponderante influenza della NATO e degli Stati Uniti, l’esistenza stessa di una identità europea distinta e separata rispetto a quella degli Stati Uniti d’America. Basti pensare ad uno strumento di grande significato per l’azione estera dell’Europa, qual è la figura dell’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune, istituito dal Trattato di Amsterdam del 1997, (denominato anche il Ministro degli Esteri dell’Europa, o il sig. PESC), che attualmente è impersonato dall’ex segretario generale della NATO, cioè da un soggetto per il quale è difficile capire se rappresenti davvero l’Europa ovvero i condizionamenti esercitati sull’Europa dagli Stati Uniti.
1. b) La Politica estera e di sicurezza comune: obiettivi, strumenti e procedure.
A questo punto è necessario un breve cenno sugli obiettivi, gli strumenti giuridici e operativi e le procedure che caratterizzano la Politica estera e di sicurezza comune dell’Unione (PESC).
La capacità estera dell’Unione rappresenta il c.d. II pilastro sul quale si fonda la costruzione europea. L’art. 11 del TUE prevede che l’Unione “stabilisce ed attua una politica estera e di sicurezza comune, i cui obiettivi sono i seguenti:
– difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell’indipendenza e dell’integrità dell’Unione conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite;
– rafforzamento della sicurezza dell’Unione in tutte le sue forme;
– mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza internazionale conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell’atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne;
– promozione della cooperazione internazionale;
– sviluppo e consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.”
Per perseguire tali obiettivi l’Unione adotta:
a) strategie comuni;
b) azioni comuni;
c) posizioni comuni.
Le strategie comuni sono decise dal Consiglio Europeo all’unanimità. Il Consiglio Europeo deve anche definire i principi e gli orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune.
Il Consiglio adotta le azioni comuni. Le azioni comuni vincolano gli Stati membri nelle loro prese di posizione e nella conduzione della loro azione.
Il Consiglio adotta, altresì, le posizioni comuni. Le posizioni comuni definiscono l’approccio dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni comuni.
Sia le azioni che le posizioni comuni sono di regola adottate dal Consiglio a maggioranza qualificata (per la deliberazione sono richiesti almeno 62 voti a favore -su 87-, espressi da almeno 10 membri). Tuttavia uno Stato membro del Consiglio può dichiarare di opporsi per specificati e importanti motivi di politica nazionale. In tal caso la decisione non viene adottata a maggioranza qualificata e la questione può essere rimessa al Consiglio Europeo che delibera all’unanimità (art. 23 TUE). L’ art. 301 (ex art. 228 A) del TCE prevede che quando una azione comune, ovvero una posizione comune adottata nell’ambito della PESC prevedano una azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, prende le misure urgenti necessarie.
Riassumendo, la politica estera dell’Unione Europea si articola in questo modo. Il Consiglio Europeo (che è l’organo composto dai Capi di Stato e di Governo posto al vertice delle Istituzioni dell’Unione) definisce i principi e gli orientamenti generali in tema di politica estera e di sicurezza e, se del caso, adotta delle strategie comuni. Quindi il Consiglio, nel quadro di tali indirizzi generali, o strategie comuni, mette a fuoco l’orientamento dell’Unione in relazione a problemi specifici, adottando una posizione comune, ovvero decidendo di compiere una azione comune. Per attuare le posizioni comuni, ovvero le azioni comuni, almeno in materia di riduzione delle relazioni con paesi terzi, il Consiglio può adottare dei Regolamenti, cioè degli atti aventi valore di legge, che hanno immediata e diretta attuazione nell’ordinamento di ogni Stato membro e sovrastano le leggi nazionali.
2.a) I precedenti.
La Comunità economica europea, prima ancora dell’entrata in vigore del Trattato sull’Unione, è intervenuta fin dall’inizio nel conflitto nato dal processo di dissoluzione della ex Jugoslavia, adottando una serie di misure restrittive e di coercizione economica nei confronti della Jugoslavia fin dal 1991. In particolare, l’11 novembre 1991 veniva emanato il Regolamento 3300/91, recante sospensione delle concessioni commerciali previste dall’accordo di cooperazione e commercio vigente fra la Comunità e la Jugoslavia, il Regolamento 3301/91 concernente il regime di importazione di alcuni prodotti tessili originari della Jugoslavia, e il Regolamento 3303/91 che disponeva l’esclusione di tale paese dai beneficiari dello schema comunitario di preferenze tariffarie generalizzate per l’anno in corso.
Tali misure restrittive hanno avuto indubbiamente l’effetto di accelerare il processo di dissoluzione della RFJ ormai in corso, rendendo nello stesso tempo più complessa e difficile da controllare la situazione esistente nel paese.
In questa sede ci interessa, però, soltanto prendere in considerazione le misure adottate, a partire dal 1998, con riferimento alla crisi sviluppatasi nella regione del Kosovo.
2. b) Le sanzioni adottate con riferimento alla crisi del Kosovo.
L’Unione Europea ha elaborato una ragnatela di restrizioni, con atti di differente natura, nell’ambito della PESC, che hanno un forte impatto politico ed economico sulla vita civile e sull’economia jugoslava. Tali disposizioni nascono da una serie di posizioni comuni, a seguito delle quali sono stati emanati Regolamenti da parte del Consiglio o della Commissione.
Una prima Posizione comune è stata definita dal Consiglio in data 19 marzo 1998 (n. 240). Con la Posizione Comune n. 240/98 sono stati introdotti i seguenti provvedimenti restrittivi:
1) conferma dell’embargo, già vigente (Posizione Comune 96/184/PESC) sulla vendita delle armi;
2) divieto di fornitura di qualunque attrezzatura potenzialmente utilizzabile ai fini di repressione interna
3) congelamento di ogni sostegno finanziario ai crediti all’esportazione, compreso il finanziamento pubblico alle privatizzazioni.
4) Divieto di rilasciare visti ai funzionari pubblici coinvolti nell’azione di repressione.
In esecuzione di tale Posizione comune è stato emanato il Regolamento n.926/98, adottato in data 27 aprile 1998, con il quale è stata data attuazione agli embarghi già disposti con la posizione comune.
In data 7 maggio 1998 è stata definita dal Consiglio una nuova Posizione comune (98/326/PESC) relativa al congelamento dei capitali detenuti all’estero dai Governi della Repubblica Federale di Jugoslavia e dalla Repubblica di Serbia. Con una successiva Posizione comune (98/374/PESC) definita in data 8 giugno 1998 è stato disposto il divieto di nuovi investimenti in Serbia.
Tali Posizioni Comuni hanno trovato attuazione con il Regolamento n. 1295/98 del 23 giugno 1998 e con il Regolamento n. 1607/98 del 25 luglio 1998.
Con una successiva Posizione Comune (98/426) l’Unione ha deciso di vietare i voli fra la Comunità e la Jugoslavia operati dalle compagnie aeree Jugoslave. In esecuzione di questa Decisione comune è stato emanato il Regolamento n. 1901 adottato in data 7 settembre 1998, che ha vietato i voli operati dalle compagnie aeree Jugoslave. Tale Regolamento è stato poi modificato per consentire alla Montenegro Airlines di gestire voli charter a determinate condizioni con il Regolamento n.214 del 25 gennaio 1999.
Il 23 aprile 1999 (mentre la guerra era in pieno svolgimento) è stata adottata una Posizione comune (1999/273/PESC) concernente il divieto di fornitura e vendita di petrolio e di prodotti petroliferi alla RFJ.
Tale Posizione è stata attuata con il Regolamento n. 900/99 del 29 aprile 1999, che ha disposto l’embargo della vendita e della fornitura di prodotti petroliferi.
Successivamente, in data 3 settembre 1999 è stata adottata dal Consiglio una nuova Posizione Comune (1999/604/PESC), con la quale è stata modificata la Posizione Comune n. 273, introducendo una deroga al divieto di forniture petrolifere per il Kosovo e il Montenegro
Il Regolamento n. 900/99, a sua volta, è stato integrato dal Regolamento n. 1084/1999, modificato per alcuni dettagli dal Regolamento n. 1971/99 della Commissione, emanato in data 15 settembre 1999.
La materia è stata oggetto di una nuova disciplina con l’emanazione del Regolamento n.2111/99 emesso in data 4 ottobre 1999, che vieta la vendita e la fornitura di petrolio e di taluni prodotti petroliferi ad alcune parti della RFJ e che abroga il Regolamento n. 900/99. Con tale Regolamento è stato ridimensionato il divieto di fornitura di petrolio e prodotti petroliferi, prevedendosi che, con un regime di autorizzazione siano consentite forniture destinate esclusivamente a scopo umanitario, e siano consentite le forniture verso il Kosovo ed il Montenegro a condizione che il petrolio e i prodotti petroliferi non vengano trasferiti verso altre parti della Repubblica di Serbia.
In data 22 ottobre è stata adottata una Posizione Comune(1999/691/PESC) sul sostegno alla forze democratiche nella Repubblica federale di Jugoslavia, con la quale è stato approvato, fra l’altro, il progetto “energia in cambio della democrazia.” In attuazione di questa Posizione Comune è stato adottato il Regolamento n. 2421/99 del 15 novembre 1999, con il quale è stato modificato il Regolamento n. 2111/99 per consentire le forniture di petrolio inserite nel progetto “energia in cambio della democrazia.”
Il 10 maggio 1999 il Consiglio ha adottato una Posizione Comune (1999/318/PESC), concernente ulteriori misure restrittive nei confronti della Repubblica federale di Jugoslavia, a cui ha fatto seguito lo stesso giorno una Decisione del Consiglio (1999/319/PESC) con la quale, in attuazione della Posizione comune, è stata emanata una lista di persone a cui è stato bandito l’accesso nei paesi dell’Unione. Tale lista è stata ampliata con la Decisione del Consiglio (1999/357/PESC). del 1 giugno 1999. Con una ulteriore Decisione del Consiglio (1999/612/PESC) assunta in data 13 settembre 1999, è stato ulteriormente incrementato l’elenco delle persone bandite. Infine con una Decisione del Consiglio in data 6 dicembre 1999 (1999/812/PESC) è stato effettuato un ulteriore aggiornamento delle persone bandite dall’Unione.
Il 21 maggio 1999 è stato adottato il Regolamento n. 1064/99 con il quale è stato disposto un embargo generalizzato di tutti i voli da e per la Jugoslavia, esteso a tutti i vettori aerei (quindi anche alle compagnie extracomunitarie)
L’11 ottobre 1999 è stato adottato il Regolamento n. 2151/99 con il quale è stato abrogato il Regolamento n. 1064, ma è stato mantenuto in piedi un divieto generalizzato dei voli verso la Jugoslavia, ad eccezione dei voli diretti nel Kosovo e nel Montenegro, per i quali è stato previsto un regime di autorizzazioni, che continua a escludere la Jat.
Il 15 giugno 1999 è stato adottato il Regolamento del Consiglio n. 1294/99 relativo al congelamento di capitali e al divieto degli investimenti in relazione alla Repubblica Federale di Jugoslavia e che abroga i Regolamenti (CE) n. 1295/98 e 1607/98. Tale Regolamento contiene una dettagliata disciplina del congelamento dei fondi del Governo e delle imprese Jugoslave all’estero e dell’embargo di ogni trasferimento finanziario verso imprese o enti Jugoslavi. Con un successivo Regolamento n. 1970/99 del 15 settembre 1999 è stato modificato un allegato, restando così confermato l’impianto delle sanzioni adottate con il Regolamento n. 1294.
Sotto il profilo strettamente tecnico, il difetto maggiore dei provvedimenti restrittivi adottati dall’Unione è che essi non prevedono una scadenza temporale. Pertanto per essere cancellati o modificati è necessario, a seconda della natura del provvedimento, o l’unanimità o la maggioranza qualificata.
C’è il rischio, quindi che per la Jugoslavia, come per l’Irak, le sanzioni si prolunghino all’infinito. D’altro canto il prolungamento all’infinito delle sanzioni ne snatura la funzione di strumento di condizionamento poiché tale funzione presuppone una notevole elasticità.
Un altro aspetto perverso delle sanzioni è che una revoca effettuata in modo discriminatorio, favorendo il Montenegro, potrebbe contribuire ad allargare il solco fra Serbia e Montenegro, favorendo il processo di secessione del Montenegro e creando le condizioni per una nuova guerra.
Tuttavia, poiché le sanzioni trasformano determinate direttive politiche nei rapporti interstatali in atti di normazione giuridica, tali atti ricadono sotto la regola del diritto e devono quindi essere vagliati e verificati secondo la logica di coerenza, ragionevolezza e proporzionalità, propri del discorso giuridico.
3. a) Le sanzioni dal punto di vista del diritto internazionale.
La questione deve essere esaminata sotto due profili, quello del diritto internazionale e quello del diritto comunitario.
Sotto il profilo del diritto internazionale, va rilevato che la Carta delle Nazioni Unite (art. 41) attribuisce al Consiglio di Sicurezza la responsabilità di decidere quali misure non implicanti l’impiego della forza armata, debbano essere adottate per dare effetto alla sue decisioni. Queste misure possono comprendere un’interruzione totale o parziale delle relazioni economiche e delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, telegrafiche, radio e altre, e la rottura delle relazioni diplomatiche. Il Consiglio di Sicurezza può adottare tali misure sanzionatorie quando accerta l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione, ai sensi del Cap. VII. Le sanzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza sono vincolanti per tutti gli Stati membri ma non hanno effetto automatico perché – com’è noto – per essere attuate necessitano di un ordine di esecuzione in conformità con le procedure costituzionali di ciascuno Stato membro.
Le sanzioni nei confronti di paesi terzi, decise dall’Unione Europea nell’ambito della PESC, non costituiscono usurpazione di funzioni riservate al Consiglio di Sicurezza in quanto esse non hanno (e non potrebbero averlo) effetto erga omnes. Quando l’Unione Europea decreta delle sanzioni queste sono vincolanti soltanto per i propri cittadini e per gli Stati membri che concorrono ad adottarle. Le eventuali sanzioni adottate dall’UE non sono un problema che riguardano l’intera comunità internazionale, ma sono inerenti ai rapporti interstatali fra gli Stati dell’UE e lo Stato terzo oggetto delle sanzioni. In questo quadro di rapporti bilaterali va ricercato il possibile fondamento giuridico delle sanzioni.
Orbene tutti gli Stati sono collegati fra di loro da un tessuto connettivo di relazioni economiche e giuridiche fondate su trattati, consuetudini internazionali, prassi consolidate, accordi transfrontalieri, etc. Imporre una riduzione artificiale di tali relazioni il più delle volte potrebbe portare ad una lacerazione di accordi o di prassi internazionali giuridicamente vincolanti, in contrasto con il principio fondamentale del diritto internazionale generale: pacta sunt servanda.
In realtà il problema delle sanzioni trova sistemazione proprio all’interno del principio pacta sunt servanda. Se tutti gli Stati devono rispettare gli obblighi internazionali ai quali sono soggetti, siano essi derivanti dal diritto internazionale pattizio o da quello consuetudinario, è evidente che gli Stati interessati al rispetto di tali obblighi possono reagire alle violazioni sciogliendosi, a loro volta, da determinati obblighi a cui sono vincolati.
E’ all’interno del principio pacta sunt servanda che si può configurare la capacità dell’Unione Europea di applicare sanzioni a Stati terzi, nel caso in cui ciò comporti rottura o sospensione di obblighi giuridicamente vincolanti. In tali casi le sanzioni possono essere adottate soltanto come rappresaglia o come sanzione per la violazione ( da parte dello Stato terzo) di obblighi erga omnes, vale a dire di norme e principi di fondamentale importanza – quali il divieto del ricorso all’uso della forza, o le norme che impongono il rispetto dell’autodeterminazione dei popoli o dei più elementari diritti umani – alla cui osservanza tutti gli Stati hanno diritto, indipendentemente dal fatto di essere direttamente e specificamente lesi in senso materiale.
Da ciò deriva che il potere di imporre sanzioni non è illimitato, né libero nel fine ed è vincolato a presupposti giuridici imprescindibili. In particolare non è concepibile l’adozione di sanzioni volte a abbattere o modificare una determinata forma di governo nel paese terzo, o a far accedere o escludere un determinato partito politico dal Governo di tale paese, in quanto ciò sarebbe contrario al principio dell’autodeterminazione dei popoli, così come si è venuto modellando, soprattutto sulla base della Risoluzione n. 2625, approvata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 24 ottobre 1970 e contenente la Dichiarazione sui principi di diritto internazionale concernenti i rapporti amichevoli e la cooperazione fra gli Stati in conformità alla Carta delle Nazioni Unite.
3. b) .. e dal punto di vista del diritto comunitario.
Dal punto di vista del diritto comunitario, le sanzioni, come tutti gli altri atti posti in essere nel quadro della PESC sono strettamente vincolati ai fini che devono orientare la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione. Tali fini sono quelli espressamente elencati nell’art. 11 (ex art. J.1) del Trattato sull’Unione.
Per quel che riguarda la politica nei confronti dei Balcani, i fini, ai quali la politica estera dell’Unione è vincolata, sono soprattutto due:
– il mantenimento della pace e il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell’atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne;
– sviluppo e consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, nonché rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
Questi fini, naturalmente, devono essere realizzati nel contesto del diritto internazionale all’interno del quale si sviluppa, sul piano delle relazioni internazionali, l’azione dell’ Unione Europea. I principi, pertanto, del diritto internazionale, su richiamati, costituiscono i presupposti sui quali si poggiano gli obiettivi assegnati dal TUE alla politica estera dell’Unione, in quanto questa non potrebbe mai costringere gli Stati membri a comportamenti che siano in contrasto con gli obblighi internazionali assunti dagli Stati medesimi. Con la conseguenza che gli atti giuridici posti in essere in attuazione della PESC devono superare un doppio requisito di legittimità: essere congruenti con il diritto comunitario e non devono essere in conflitto con i principi del diritto internazionale comunemente accettati.
Per valutare il fondamento di legittimità delle sanzioni irrogate dall’UE bisogna dividerle in due periodi. Lo spartiacque è determinato dall’inizio dell’aggressione della NATO, il 24 marzo 1999, e dalla risoluzione del Consiglio di Sicurezza n. 1244 del 10 giugno 1999 in virtù della quale è stato posto termine alla guerra e l’intero Kosovo è stato consegnato nelle mani di una amministrazione provvisoria delle Nazioni Unite (UNMIK).
Orbene le sanzioni adottate prima del 24 marzo – in astratto – potevano apparire come delle misure volte a spingere una parte a collaborare con la Comunità internazionale per trovare una soluzione pacifica del conflitto. Delle misure preventive volte a scongiurare la guerra, rientranti, pertanto, nella finalità di mantenimento della pace e rafforzamento della solidarietà internazionale, oltre che delle misure di enforcing con riferimento agli obblighi erga omnes derivanti dalle convenzioni internazionali.
Alla luce degli eventi successivi, tuttavia, è evidente che i paesi dell’Unione Europea non avevano nessuna volontà di prevenire o impedire la guerra dal momento che hanno appoggiato l’opzione della NATO di risolvere il conflitto proprio attraverso la guerra, facendo fallire ogni possibilità di mantenimento della pace. E tuttavia queste misure non si possono giudicare con il senno del poi, ma devono essere valutate nel contesto temporale e politico all’interno del quale sono state adottate. In tale contesto esse potevano – astrattamente – svolgere una funzione rientrante nelle finalità del diritto comunitario, nel quadro del diritto internazionale.
Le misure adottate durante il conflitto trovano una propria parziale e temporanea giustificazione nella crudezza delle vicende belliche.
Il problema sono le misure adottate o mantenute in vita dopo il 10 giugno 1999.
Con l’accettazione della Risoluzione n. 1244 la Jugoslavia ha ritirato tutte le proprie forze militari e di polizia dal Kosovo e ha consegnato l’intera regione nelle mani di una amministrazione internazionale delle Nazioni Unite.
E’ obiettivamente impossibile che questo paese compisse un sacrificio superiore. Questo sacrificio è stato reso ancora più amaro dagli eventi successivi che hanno visto l’espulsione del 90% della popolazione serba residente nel Kosovo, alla quale la Kfor non è stata capace di garantire la sicurezza, a fronte delle vendette organizzate dall’UCK.
Dopo il 10 giugno 1999, dopo che il problema del Kosovo è stato risolto alla radice (almeno in questa fase) con la consegna dell’intera regione nelle mani di una amministrazione internazionale, dopo che la vita della popolazione nella RFJ è stata fortemente pregiudicata per effetto dei bombardamenti della NATO, che hanno lacerato il tessuto economico produttivo, dopo che la Jugoslavia ha dovuto farsi carico di una ulteriore ondata di profughi provocati dall’azione della Comunità internazionale, le sanzioni hanno cambiato significato e natura.
Da strumento (ambiguo) di prevenzione della guerra si sono trasformate in uno strumento di umiliazione e di punizione collettiva dei vinti. Come tali esse sono diventate profondamente e radicalmente illegittime, sia sotto il profilo del diritto comunitario, sia sotto il profilo del diritto internazionale.
Sotto il profilo del diritto comunitario, esse non hanno più niente a che fare con l’obiettivo del mantenimento della pace o del rafforzamento della sicurezza internazionale. Anzi al contrario esse, lungi dal favorire una pace vera, che non può che essere fondata sulla riconciliazione fra tutti i popoli e gli Stati coinvolti dalla tragedia dei Balcani, costituiscono uno strumento per il mantenimento della guerra, per la prosecuzione della guerra con altri mezzi.
Né possono essere interpretate come uno strumento rivolto allo sviluppo ed al consolidamento della democrazia e dello stato di diritto nonché al rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. In realtà la catastrofe economico sociale provocata dalla guerra e consolidata alle sanzioni, costituisce una situazione che impedisce proprio lo sviluppo dei diritti dell’uomo che dalle carte internazionali sono concepiti come diritti incarnati, insediati in un ambiente economico sociale che li possa garantire. In particolare, in virtù dei Patti internazionali sui diritti dell’uomo (art. 11) gli Stati devono riconoscere ad ogni individuo il “diritto ad un livello di vita adeguato per sé e per la propria famiglia, che includa un’alimentazione, un vestiario ed un alloggio adeguati, nonché al miglioramento continuo delle proprie condizioni di vita. “ Il che significa che ogni Stato deve garantirne l’esercizio alla propria popolazione e che gli altri Stati hanno il dovere di non ostacolare questo esercizio. Invece il mantenimento ed il prolungamento delle sanzioni da parte dell’Unione Europea costituisce proprio un ostacolo insormontabile per l’adempimento del dovere della RFJ di garantire l’esercizio dei diritti sociali fondamentali alla propria popolazione. In questo senso le sanzioni contravvengono profondamente anche il fine di protezione dei diritti umani che il Trattato istitutivo assegna alla PESC. In questo contesto un peculiare profilo di illegittimità emerge per quelle misure, ispirate al progetto c.d. “energia in cambio della democrazia”, che creano delle discriminazioni arbitrarie, ammettendo alcune città a godere dell’energia e altre no sulla base dell’orientamento politico delle amministrazioni locali. Tali misure contravvengono un principio costituzionale sul quale è fondata sia l’Unione, che la Comunità europea, il principio di non discriminazione, che il Trattato di Amsterdam ha ribadito e consacrato con l’art. 6/A.
Il fatto che il prolungamento delle sanzioni viene comunemente giustificato – sotto il profilo politico – con l’esigenza di provocare un mutamento del governo della RFY e l’allontanamento dal potere della attuale classe dirigente – costituisce un palese riconoscimento della loro antigiuridicità sotto il profilo del diritto internazionale per la violazione sia del principio dell’autodeterminazione, sia del principio della eguaglianza delle Nazioni grandi e piccole, posto dalla Carta dell’ONU. L’Unione Europea non può applicare alla Jugoslavia la dottrina Breznev della sovranità limitata, senza contraddire i valori, le regole ed in principi a cui è ispirato l’ordinamento comunitario. Del resto l’esperienza storica insegna che, come non è possibile esportare il socialismo con i carri armati, così non è possibile esportare la democrazia con le bombe e le sanzioni economiche.
E’ a tutti noto che la Comunità Europea è una comunità fondata sul diritto, sui principi essenziali dello Stato di diritto e della rule of law, che trovano, in linea generale altrettanto accoglimento nel sistema giuridico comunitario che negli ordinamenti costituzionali degli Stati membri. La presenza nell’ordinamento comunitario dei suddetti principi ed il loro valore condizionante per la soluzione di qualsiasi problema specifico di interpretazione o di applicazione che possa sorgere al suo interno sono ampiamente riconosciuti nella Giurisprudenza della Corte di Giustizia della Comunità Europea. Valga fra tutte la sentenza del 23 aprile 1986 (Parti ecologiste “les verts” c. Parlamento europeo, causa 294/83) in cui è statuito: “La Comunità economica europea è una comunità di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal Trattato.”
Ciò significa che tutti gli atti giuridici adottati dalle istituzioni e dagli organi della Comunità (che non siano raccomandazioni o pareri) ed in particolar modo tutti gli atti destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi, sono giustiziabili, cioè possono essere assoggettati ad un controllo di legittimità (vale a dire di conformità al diritto vigente) da parte di un organo giudiziario indipendente, qual è la Corte di Giustizia.
5. a) Il problema della giustiziabilità della PESC.
Il settore della politica estera e di sicurezza comune, come abbiamo visto, costituisce un sistema di cooperazione intergovernativa esterno alla costruzione giuridica comunitaria, sebbene facente parte insieme alla medesima di un disegno unitario. Per questo, con riferimento alla PESC, si parla di secondo pilastro (dell’Unione Europea), essendo il primo pilastro l’ordinamento comunitario.
Proprio per la sua natura – ancora ibrida – di sistema di cooperazione intergovernativa, la PESC è sottratta alla competenza della Corte di Giustizia della Comunità europea. Infatti l’art. 46 del TUE (ex art. L) esclude espressamente che la Corte abbia il potere di sindacare le deliberazioni assunte nell’ambito del polo di politica estera dell’Unione. Ciò è inevitabile, sia perché le deliberazioni assunte nell’ambito della politica estera hanno un prevalente valore politico e quindi per loro natura sono insuscettibili di un controllo di legittimità (come si potrebbe sottoporre a controllo di legittimità – ad es. la deliberazione di una “strategia comune”?), sia perché avvengono in un quadro procedurale esterno all’ordinamento comunitario. Tuttavia gli indirizzi e le decisioni politiche assunte in sede di PESC, almeno per quanto riguarda le sanzioni economiche, per poter essere attuate e rese operative hanno bisogno di essere trasfuse nell’ordinamento comunitario. Il canale di trasfusione delle deliberazioni della PESC nell’ordinamento comunitario è rappresentato dall’art. 301 (ex art. 228A), inserito dal Trattato di Maastricht nel TCE, che – come abbiamo visto – prevede la trasformazione di una azione comune o posizione comune in atti giuridici adottati dal Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione. In questo modo l’attuazione delle deliberazioni assunte in sede di PESC rientra pienamente, attraverso l’emanazione di regolamenti o di altri atti giuridici normativi, nell’ordinamento comunitario. E’ stato già rilevato – in sede di dottrina giuridica (Angelo D’Avì, Comunità europee e sanzioni economiche internazionali, 1993, pagg. 542, 543) – che i provvedimenti che in base agli artt. 228/A e 73G, possono essere adottati dal Consiglio allo scopo di dare esecuzione a decisioni assunte dallo stesso Consiglio all’interno del polo politico dell’Unione, sono atti normativi della Comunità, destinati in quanto tali a produrre effetti nell’ambito dell’ordinamento della medesima e suscettibili in particolare di apportare restrizioni all’esercizio di diritti soggettivi e libertà individuali che trovano riconoscimento e tutela in altre norme del diritto comunitario. E’ chiaro dunque che la peculiare caratteristica dei provvedimenti in parola costituita dal fatto che questi sono finalizzati all’attuazione di una deliberazione presa in sede di politica estera e di sicurezza comune può difficilmente valere a far venir meno riguardo ad essi le esigenze di garanzia e di conformità ai principi della rule of law che sussistono in generale in relazione a qualsiasi atto giuridico delle istituzioni. Più specificamente non sembra che i provvedimenti in questione possono ritenersi sottratti al controllo di legittimità della Corte di Giustizia, al quale del resto l’art. 230 (ex art. 173) del trattato di Roma sottopone esplicitamente e senza eccezione tutti gli atti del Consiglio “che non siano raccomandazioni o pareri”.
Del resto la possibilità di ricorrere ad una istanza di giustizia imparziale per ottenere la garanzia delle situazioni giuridiche soggettive e delle libertà individuali nei confronti di eventuali usi arbitrari dei poteri pubblici costituisce un diritto fondamentale della persona umana. E la stessa Corte di Giustizia ha più volte statuito che il diritto alla tutela giurisdizionale è riconosciuto e protetto nell’ordinamento comunitario, oltre che dall’insieme delle norme scritte del Trattato CE, anche da un principio di diritto non scritto desumibile dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo.
Deve ritenersi pertanto assodato che i Regolamenti, adottati dal Consiglio nel quadro della PESC, e portanti sanzioni e misure restrittive nei confronti della RFY, siano perfettamente giustiziabili, come tutti gli altri atti normativi del Consiglio.
5.b) I mezzi di impugnazione possibili.
Com’è noto due sono i canali principali attraverso i quali è possibile provocare l’intervento della Corte di Giustizia della Comunità in funzione di controllo della legittimità degli atti giuridici emanati dalle istituzioni della Comunità: il ricorso diretto (previsto dall’art. 230, ex art. 173) ed il ricorso in via pregiudiziale (previsto dall’art. 234, ex art. 177).
Il ricorso diretto può essere proposto per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione di legge, o per sviamento di potere. Sono legittimati a proporre il ricorso diretto gli Stati membri, il Consiglio o la Commissione.
Anche i privati, vale a dire qualsiasi persona fisica o giuridica, possono proporre ricorso diretto alla Corte di Giustizia, alle stesse condizioni. In tal caso, però, il potere di ricorrere è limitato alle decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, riguardano direttamente l’interessato.
Il ricorso diretto è soggetto ad un termine di decadenza. Deve essere proposto nel termine di due mesi a decorrere dalla pubblicazione o dalla conoscenza dell’atto.
Ciò significa che tutti i Regolamenti portanti sanzioni contro la FRY, di cui si è fatto menzione, non sono più impugnabili con il ricorso diretto. Però la possibilità di ricorrere alla Corte di Giustizia si potrebbe riaprire nel caso i Regolamenti in questione venissero modificati o sostituiti da nuovi Regolamenti.
Naturalmente perché ciò accada occorre un forte dissenso politico rispetto alle sanzioni da parte di almeno uno dei quindici Stati. Uno Stato membro che decidesse di dissociarsi da questa politica potrebbe proporre ricorso contro un nuovo ipotetico Regolamento e provocare il controllo di legittimità della Corte di Giustizia.
Molto più percorribile, anche se obliqua, è la strada del ricorso indiretto alla Corte di Giustizia attivando la sua competenza a pronunciarsi in via pregiudiziale. Questa strada ha il vantaggio di non essere sbarrata dal termine di decadenza e di poter essere azionata anche da un qualsiasi persona fisica o giuridica che vi abbia interesse. Nel campo delle restrizioni commerciali molti sono i soggetti che potrebbero avere interesse, in senso giuridico, a contestare i Regolamenti emessi dal Consiglio. Basti pensare al caso di una impresa che commercia nel campo dei prodotti petroliferi. Questa impresa, avendo concluso un contratto di fornitura con un soggetto giuridico residente nella Jugoslavia dovrebbe chiedere l’autorizzazione all’esportazione all’Autorità competente del suo paese. Di fronte al diniego dell’autorizzazione, l’impresa potrebbe rivolgersi ad un Tribunale nazionale sollevando il problema della illegittimità del Regolamento che impedisce la fornitura di prodotti petroliferi alla Jugoslavia, e ottenere che il giudice nazionale si rivolga alla Corte di Giustizia della Comunità, chiedendo che questa si pronunzi, in via pregiudiziale, ai sensi dell’art. 234 (ex art. 177) sulla validità del Regolamento dedotto in giudizio.
Tutti gli avvenimenti che si sono succeduti e che ruotano intorno all’evento della guerra, che proprio un anno fa, il 24 marzo 1999, inaugurava una nuova avventura nelle relazioni internazionali, sono caratterizzati da un tratto comune. La politica in quella sua massima realizzazione, che è la politica di potenza, si ribella al diritto. Dalla ribellione al diritto nasce un nuovo Leviatano, un potere sovrano e imperiale, che si colloca al di fuori e al di sopra delle regole che organizzano la vita della Comunità internazionale e che garantiscono la pace. E’ una sfida antichissima ma sempre attuale che si ripropone: quella fra la forza ed il diritto. Il diritto, è vero, è prodotto dalla politica. E’ la politica che genera il diritto. Il diritto consolida e rende indisponibile il patrimonio di conquiste storiche realizzate attraverso la politica, assoggettando la politica a una regola e ad un limite. Proprio per questo, anche se genera il diritto, la politica deve essere assoggettata al diritto. Quando la politica si ribella al diritto, vuol dire che aspira all’onnipotenza. Il secolo appena passato ci ha fatto conoscere fino all’estremo limite i guasti di una politica che insegue un sogno di onnipotenza.
Contro questa politica l’unico antidoto è la ripresa della lotta per il diritto. Oggi più che mai la lotta per il diritto coincide con la lotta per la pace e per il pieno sviluppo dei diritti fondamentali dell’uomo.
